จะใช้ รัฐธรรมนูญ2560 มาตรา5 วรรค2 อย่างไร ?
การใช้ มาตรา 5 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 เป็นบทบัญญัติที่นำมาใช้เมื่อเกิดกรณีที่
“ไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด”
ซึ่งเป็นการอุดช่องว่างทางกฎหมายเพื่อให้บ้านเมืองเดินหน้าต่อไปได้ โดยกำหนดให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตาม
“ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”ตามแนวทางปฏิบัติและข้อกำหนดของศาลรัฐธรรมนูญ การใช้มาตรานี้สามารถแบ่งออกเป็น 2 วิธีหลัก ตามผู้ที่มีสิทธิเสนอเรื่อง ดังนี้ครับ:
.
1. การใช้โดยองค์กรตามรัฐธรรมนูญ (ช่องทางหลัก)วิธีนี้เป็นการที่หน่วยงานหรือผู้ดำรงตำแหน่งที่มีหน้าที่โดยตรงตามรัฐธรรมนูญ สงสัยว่าควรจะปฏิบัติอย่างไรในสถานการณ์ที่ไม่มีกฎหมายเขียนไว้ชัดเจน
.
• ใครมีสิทธิเสนอ: ประธานสภาผู้แทนราษฎร, ผู้นำฝ่ายค้าน, ประธานวุฒิสภา, ประธานรัฐสภา, นายกรัฐมนตรี, ศาล (ศาลยุติธรรม, ศาลปกครอง, ศาลทหาร) หรือองค์กรอิสระ
.
• วิธีการ: ส่งเรื่องให้ ศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยชี้ขาดว่าในกรณีดังกล่าวนั้น “ประเพณีการปกครอง” คืออะไร และควรดำเนินการอย่างไร
.
2. การใช้โดยประชาชน (ช่องทางรอง)แม้มาตรา 5 จะดูเหมือนเป็นเรื่องของโครงสร้างอำนาจรัฐ แต่ประชาชนก็อาจเกี่ยวข้องได้หากสถานการณ์ที่ไม่มีบทบัญญัตินั้นส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพ
.
• ใครมีสิทธิเสนอ: บุคคลทั่วไปที่ถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพ
.
• วิธีการ: * ผ่านผู้ตรวจการแผ่นดิน: หากเห็นว่าการกระทำหรือการไม่กระทำของหน่วยงานรัฐขัดต่อมาตรา 5
.
• ยื่นโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญ: ตามมาตรา 213 หากการละเมิดสิทธินั้นเกิดจากการที่ไม่มีบทบัญญัติกฎหมายรองรับ และได้ผ่านขั้นตอนตามที่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญกำหนดแล้วข้อควรทราบเพิ่มเติม
.
• เงื่อนไขสำคัญ: มาตรา 5 วรรคสอง จะถูกนำมาใช้ได้ก็ต่อเมื่อ “หาทางออกในรัฐธรรมนูญมาตราอื่นไม่ได้แล้วจริงๆ” เท่านั้น หากมีมาตราอื่นที่พอจะเทียบเคียงได้ ศาลจะใช้มาตราเหล่านั้นก่อน
.
• ผลของคำวินิจฉัย: เมื่อศาลรัฐธรรมนูญวางแนวทางตามมาตรา 5 วรรคสองแล้ว คำวินิจฉัยนั้นจะถือเป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันทุกองค์กร (รัฐสภา, คณะรัฐมนตรี, ศาล และหน่วยงานรัฐอื่นๆ)
.
เพื่อให้เห็นภาพชัดเจนขึ้น ผมขอขยายความใน 2 ส่วนสำคัญที่มักจะเป็นคำถามต่อเนื่อง คือ “ตัวอย่างในอดีต” และ “ขั้นตอนการยื่น” ดังนี้ครับ
.
1. ตัวอย่าง “ประเพณีการปกครอง” ที่เคยเกิดขึ้นในอดีต (ตั้งแต่สมัยรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ซึ่งมีมาตราลักษณะเดียวกันนี้) เคยมีการพยายามนำมาใช้ในสถานการณ์วิกฤต เช่น:
.
• การขอนายกรัฐมนตรีพระราชทาน: เมื่อเกิดสุญญากาศทางการเมือง มีการอ้างมาตรานี้เพื่อขอนายกฯ มาตรา 7 (เดิม) หรือมาตรา 5 (ปัจจุบัน) แต่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวางแนวทางไว้ว่า หากยังมีช่องทางตามรัฐธรรมนูญปกติอยู่ จะข้ามนิยามไปใช้ประเพณีการปกครองไม่ได้
.
• การเปิดประชุมสภา: ในกรณีที่ไม่มีประธานสภา หรือเกิดเหตุขัดข้องจนไม่สามารถดำเนินการตามข้อบังคับปกติได้ ประเพณีการปกครองจะถูกนำมาตีความเพื่อให้เปิดสภาได้เพื่อประโยชน์ของส่วนรวม
.
2. ขั้นตอนการยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ (กรณีมาตรา 5)หากคุณหรือองค์กรใดต้องการใช้ช่องทางนี้ จะมีลำดับขั้นตอนดังนี้ครับ:
.
1. เกิดกรณีปัญหา: ต้องเป็นปัญหาที่ “หาคำตอบไม่ได้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน”
.
2. ผู้มีสิทธิยื่น (ตามที่ระบุข้างต้น): รวบรวมข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย
.
3. ทำความเห็นส่งศาล: ต้องระบุให้ชัดเจนว่า• ปัญหาคืออะไร?
.
• มาตราไหนในรัฐธรรมนูญที่พยายามหาแล้วแต่ไม่มีบอกไว้?
.
• ข้อเสนอที่เชื่อว่าเป็น “ประเพณีการปกครอง” คืออะไร?4. ศาลรับคำร้อง: ศาลจะพิจารณาก่อนว่า
“มีช่องว่างจริงหรือไม่”
.
• ถ้า มี ศาลจะวินิจฉัยเพื่ออุดช่องว่าง
.
• ถ้า ไม่มี (คือมีกฎหมายเขียนไว้แล้วแต่อยากเลี่ยง) ศาลจะสั่งไม่รับคำร้อง💡
ข้อสังเกตเพิ่มเติมมาตรา 5 วรรคสอง เปรียบเสมือน “วาล์วนิรภัย” (Safety Valve) ของระบอบการปกครองครับ มีไว้เพื่อให้รัฐนาวาเดินต่อไปได้เมื่อถึงทางตัน
แต่การจะใช้แต่ละครั้งมักจะถูกจับตามองจากสังคมอย่างมาก เพราะเป็นการใช้อำนาจตีความที่อยู่นอกเหนือตัวอักษรที่ลายลักษณ์อักษรเขียนไว้.
เพื่อให้เห็นภาพการทำงานของมาตรานี้อย่างเป็นรูปธรรม ผมขอยก กรณีศึกษาจริง ที่เคยเป็นที่ถกเถียงกันอย่างกว้างขวาง และสรุป ขั้นตอนการทำงานของศาล ให้เข้าใจง่ายๆ ดังนี้ครับ
.
1. กรณีศึกษาที่น่าสนใจ: “การพ้นจากตำแหน่งของนายกรัฐมนตรี”ในอดีตเคยมีประเด็นว่า หากนายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งและคณะรัฐมนตรีพ้นไปทั้งคณะ แต่ไม่สามารถเลือกนายกฯ ใหม่ได้ในทันที จะเกิด “สุญญากาศ” หรือไม่?
.
• ฝ่ายที่สนับสนุน: พยายามอ้างมาตรานี้ (หรือมาตรา 7 ในรัฐธรรมนูญเดิม) เพื่อขอนายกฯ นอกบัญชีหรือนายกฯ พระราชทาน โดยบอกว่าเป็น “ประเพณีการปกครอง” เมื่อถึงทางตัน
.
• คำวินิจฉัย/แนวทางศาล: ศาลมักจะวางหลักการว่า “ตราบใดที่รัฐธรรมนูญยังมีบทบัญญัติเรื่องรักษาการอยู่ ก็ถือว่าไม่มีช่องว่าง” ดังนั้นจะไปใช้มาตรา 5 วรรคสอง เพื่อขอนายกฯ วิธีพิเศษไม่ได้
.
2. กระบวนการ “วินิจฉัย” ของศาลรัฐธรรมนูญเมื่อศาลรับเรื่องตามมาตรา 5 วรรคสอง ศาลจะมีลำดับการคิด (Logic) ดังนี้ครับ:ลำดับแรก ตรวจสอบช่องว่างมีมาตราใดในรัฐธรรมนูญที่พอจะ “เทียบเคียง” (Analogous) ได้หรือไม่? ถ้ามี ให้ใช้มาตรานั้นก่อน
2 นิยามประเพณีหากไม่มีจริงๆ ศาลจะดูว่า “ประเพณีการปกครองฯ” ในเรื่องนั้นคืออะไร เช่น เคยปฏิบัติกันมาอย่างไรตั้งแต่ปี 24753
ความสอดคล้องประเพณีนั้นต้องไม่ขัดหรือแย้งกับหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขลำดับสุดท้าย คำวินิจฉัยออกคำสั่งเพื่อชี้ทางออกให้หน่วยงานนำไปปฏิบัติ
.
3. มาตรา 5 วรรคสอง กับ “วิกฤตการณ์”ส่วนใหญ่มาตรานี้จะถูกพูดถึงมากที่สุดในช่วง วิกฤตการณ์ทางการเมือง เนื่องจาก:
.
• มีการตีความสิทธิหน้าที่ของสภาไม่ตรงกัน
• องค์กรอิสระไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้เนื่องจากกฎหมายไม่เขียนรองรับกรณีเฉพาะหน้า
• จุดประสงค์หลัก: เพื่อป้องกันไม่ให้เกิด “รัฐประหาร” หรือการใช้อำนาจนอกระบบ
โดยให้ศาลเป็นผู้หาทางออกทางกฎหมายแทนข้อสรุปสำหรับคุณการใช้มาตรา 5 วรรคสอง
ไม่ใช่การ “นึกจะใช้ก็ใช้” แต่เป็น “ไพ่ใบสุดท้าย”
เมื่อตัวอักษรในรัฐธรรมนูญเดินไปต่อไม่ได้แล้วจริงๆ ครับเพื่อให้เห็นภาพรวมที่ชัดเจนที่สุด
.
ผมขอสรุป “ช่องทางและกลไก”
การใช้มาตรา 5 วรรคสอง
ออกเป็นแผนภาพและประเด็นสำคัญที่คุณสามารถนำไปใช้เล่าต่อหรือทำความเข้าใจได้ง่ายๆ ดังนี้ครับ
แผนผังโครงสร้างการใช้มาตรา 5 วรรคสองสรุป 3 วิธีการเข้าถึง (Access Points)
หากเกิด “ทางตัน” ทางรัฐธรรมนูญ การเดินเรื่องจะทำได้ผ่าน 3 ช่องทางหลักตามกฎหมายครับ:
.
1. ช่องทางตรงโดย “องค์กรของรัฐ” (มาตรา 210):
• คณะรัฐมนตรี, สภาผู้แทนฯ, วุฒิสภา หรือองค์กรอิสระ ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยโดยตรง เมื่อมีความขัดแย้งเรื่องอำนาจหน้าที่ที่ไม่มีกฎหมายเขียนไว้
.
2. ช่องทาง “ผู้ตรวจการแผ่นดิน” (มาตรา 231):
• หากประชาชนเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมาย หรือการกระทำใด มีปัญหาเรื่องความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ (รวมถึงการไม่มีบทบัญญัติบังคับ) สามารถร้องผ่านผู้ตรวจการแผ่นดินเพื่อส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญได้
.
3. ช่องทาง “ศาลยุติธรรม” (มาตรา 212):
• หากมีการสู้คดีกันในศาล แล้วคู่ความฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งโต้แย้งว่า กรณีนี้ไม่มีกฎหมายบังคับและต้องใช้ประเพณีการปกครอง ศาลที่พิจารณาคดีสามารถส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาดได้หัวใจสำคัญ: “ประเพณีการปกครอง” คืออะไร?
.
เวลาศาลจะตัดสิน เขาไม่ได้นึกเอาเองครับ แต่เขาจะดูจาก 4 องค์ประกอบนี้:
• การปฏิบัติ: มีการปฏิบัติเรื่องนั้นซ้ำๆ กันมานาน
• ความสม่ำเสมอ: ปฏิบัติเหมือนเดิมทุกครั้งเมื่อเกิดเหตุการณ์แบบเดียวกัน
• ความยอมรับ: สังคมและนักกฎหมายยอมรับว่าสิ่งนั้นคือสิ่งที่ “ต้องทำ”
• ไม่ขัดกฎหมาย: ต้องไม่ไปแย้งกับมาตราอื่นที่เขียนไว้ชัดเจนแล้วในรัฐธรรมนูญข้อควรระวังในทางรัฐศาสตร์ มาตรา 5 วรรคสอง
มักถูกวิจารณ์ว่าเป็น “ดาบสองคม” ครับ:
• ด้านบวก: ช่วยให้บ้านเมืองไม่ต้องหยุดชะงักเมื่อเกิดวิกฤตที่คนเขียนกฎหมายคาดไม่ถึง
• ด้านลบ: หากมีการตีความ “ประเพณี” กว้างเกินไป อาจถูกมองว่าเป็นการขยายอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญจนเกินขอบเขตลายลักษณ์อักษรบท
ดุลย์ จุลกะเศียน
17 ธันวาคม 2568