มติชน – อ.พรสันต์ ชี้กกต.จัดประชามติล่วงหน้าไม่ได้ กระทบเจตจำนง เพิ่มภาระ ปชช. ส่อขัดรธน.
อ.พรสันต์ ชี้กกต.จัดประชามติล่วงหน้าไม่ได้ กระทบเจตจำนง เพิ่มภาระ ปชช. ส่อขัดรธน. แนะทางแก้
เมื่อวันที่ 4 มกราคม ผศ.ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โพสต์ข้อความผ่านเฟซบุ๊ก Ponson Liengboonlertchai ระบุว่า เรากำลังเริ่มต้นกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่บนมาตรการของรัฐที่เพิ่มภาระเกินสมควรอันเป็นอุปสรรคต่อการแสดงเจตจำนงที่แท้จริงของประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญอย่างทั่วถึงกันหรือไม่?
ภายหลังจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ได้ประกาศมาตรการสำหรับการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้ง สส. และการออกเสียงประชามติ รธน. ของประชาชนซึ่งจะจัดขึ้นพร้อมกันในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2569 ผมเห็นว่ามาตรการของ กกต. ดังกล่าวจะนำมาซึ่งปัญหาในทางปฏิบัติและข้อกฎหมายต่างๆ ตามมา ทั้งหมดสืบเนื่องจากการกำหนดให้ “การออกเสียงประชามติไม่สามารถทำล่วงหน้าได้” เหมือนกับกรณีการใช้สิทธิเลือกตั้ง ดังจะได้สรุปให้เห็นเป็นข้อๆ อย่างน้อยดังนี้
1. การกำหนดให้ประชาชนต้องไปใช้สิทธิออกเสียงประชามติในวันจริงเท่านั้น (8 กุมภาพันธ์) ทำให้ประชาชนผู้ที่ไม่สามารถเดินทางกลับภูมิลำเนาของตนได้ต้องเดินทางไปใช้สิทธินอกเขต 2 รอบ ทั้งนี้เพราะวันที่ กกต. อนุญาตให้ไปใช้สิทธินอกเขตสำหรับการเลือก สส. คือวันที่ 1 กุมภาพันธ์ ซึ่งเป็นคนละวันกับวันที่สามารถใช้สิทธิออกเสียงประชามตินอกเขตที่จะต้องใช้สิทธิในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ ดังนั้น เมื่อต้องใช้สิทธิทั้ง 2 กรณี ประชาชนจึงถูกบังคับไปโดยปริยายว่าต้องไปใช้สิทธิในวันที่ 8 กุมภาพันธ์เท่านั้น
2. ปฏิเสธไม่ได้ว่ามีประชาชนจำนวนไม่น้อยที่ไม่สามารถไปใช้สิทธิในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ ได้จริงๆ เนื่องจากความจำเป็นบางประการ เช่นนี้อาจนำไปสู่ “สภาวะจำยอม” ที่จะต้องสละการใช้สิทธิออกเสียงประชามติ รธน. ไป
ซึ่งส่งผลกระทบต่อเจตนารมณ์ของการทำประชามติที่ต้องการสอบถามเจตจำนงของประชาชน (ในฐานะเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ) ที่ครบถ้วนในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในฐานะกฎหมายสูงสุดของประเทศไปอย่างมีนัยสำคัญ
- นอกจากผลกระทบตามข้อ 2 ประชาชนยังต้องได้รับผลร้ายอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้จากการถูกจำกัดสิทธิทางการเมืองบางประการ เช่น สิทธิในการสมัคร หรือดำรงตำแหน่งในการเมืองระดับชาติและท้องถิ่น ฯลฯ ตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ เนื่องจากไม่ได้ไปใช้สิทธิออกเสียงประชามติ รธน. ทั้งๆ ที่การไม่ไปใช้สิทธิดังกล่าวมิได้เกิดมาจากความจงใจที่จะละเลยเพิกเฉยของตนเองแต่อย่างใด หากแต่เป็นผลมาจากมาตรการที่เป็นอุปสรรคต่อการใช้สิทธิของ กกต. ที่กำหนดขึ้น
- มาตรการของ กกต. ในการอนุญาตให้สามารถใช้สิทธิล่วงหน้าได้เฉพาะกรณีสิทธิเลือกตั้ง สส. กำลังสร้างสภาวะความไม่เสมอภาคในการบังคับใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญให้เกิดขึ้นมาโดยปริยาย กล่าวอีกนัยหนึ่ง อาจเกิดการตั้งคำถามขึ้นถึงการปฏิบัติที่แตกต่างกันระหว่าง “สิทธิเลือกตั้ง” และ “สิทธิในการออกเสียงประชามติ” หรือไม่อย่างไร แม้ว่าต่างก็เป็น “สิทธิขั้นพื้นฐาน” ของพลเมืองตามรัฐธรรมนูญด้วยกันทั้งคู่ โดยกรณีดังกล่าวย่อมส่งผลต่อการบังคับใช้มาตรการการใช้สิทธิของประชาชนที่แตกต่างกันออกไปในทางปฏิบัติอีกด้วย (สำหรับคนที่สามารถและไม่สามารถไปใช้สิทธิในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ได้)
- จากปัญหาหลักๆ ในทางปฏิบัติที่ผมหยิบยกขึ้นมาทั้ง 4 ข้อข้างต้น จึงเป็นการชี้ให้เห็นได้ว่า มาตรการที่ทาง กกต. ประกาศใช้สำหรับการใช้สิทธิออกเสียงประชามติ รธน. ของประชาชนโดยไม่อนุญาตให้มีการใช้สิทธิล่วงหน้าได้นั้น น่าจะขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา 26 และ 27 กล่าวคือ มีลักษณะของมาตรการที่เพิ่มภาระหรือจํากัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนเกินสมควรแก่เหตุ อีกทั้งอาจไม่สอดคล้องกับการบังคับใช้สิทธิบนมาตรฐานของความเสมอภาคเท่าเทียมกัน
อย่างไรก็ตาม ณ ปัจจุบัน ผมเข้าใจดีว่าการนำเอาการเลือกตั้ง สส. และการออกเสียงประชามติ รธน. มาทำพร้อมกันในวันเดียวย่อมทำให้การเลือกตั้งครั้งนี้ออกจะยุ่งยากซับซ้อนไปกว่าหลายครั้งที่ผ่านมา แต่ก็ไม่ได้หมายความว่า ความยุ่งยากซับซ้อนดังกล่าวทาง กกต. จะไม่สามารถบริหารจัดการให้มันง่ายขึ้นได้ ในเบื้องต้นน่าจะพอมีทางออกในการแก้ไขปัญหานี้อยู่บ้าง
จริงอยู่ว่า หากเราเปิดกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติอ่านดูโดยยึดตัวอักษรอย่างเคร่งครัดย่อมไม่ปรากฏบทบัญญัติให้มีการออกไปใช้สิทธิออกเสียงล่วงหน้าเหมือนกับกฎหมายเลือกตั้ง สส. แต่ก็ไม่ได้หมายความว่า กกต. จะไม่มีอำนาจจัดให้เกิดขึ้นโดยชอบด้วยกฎหมายได้เลยเสียทีเดียว ทั้งนี้ทาง กกต. เองอาจต้องเข้าไปทำความเข้าใจ “หลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ” เสียก่อนว่า
- นอกจากเรื่องการเลือกตั้งแล้ว กกต. อยู่ในฐานะองค์กรอิสระที่มีหน้าที่และอำนาจหลักตามที่รัฐธรรมนูญมอบหมายให้ในมาตรา 224 นั่นคือ การจัดการ ดูแล รวมถึงควบคุมการจัดทำประชามติให้เป็นไปโดย “สุจริต เที่ยงธรรม เสรี เสมอภาค และชอบด้วยกฎหมาย” ซึ่งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องอย่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง และกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติต่างก็บัญญัติรับรองหน้าที่และอำนาจนี้ไว้ในมาตรา 22 และมาตรา 9 ตามลำดับอย่างชัดเจน
- จากหน้าที่และอำนาจหลักตามข้อ 1. กฎหมายต่างๆ จึงให้อำนาจแก่ กกต. ในการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการต่างๆ สำหรับการใช้สิทธิของประชาชน ซึ่ง ณ ที่นี้ก็คือ การใช้สิทธิออกเสียงประชามติ รธน. เพื่อให้การใช้สิทธิของประชาชนเป็นไปตาม “หลักสุจริต เที่ยงธรรม เสรี เสมอภาค และชอบด้วยกฎหมาย” หมายความว่า กกต. มี “หน้าที่และอำนาจทั่วไป” ที่สามารถออกระเบียบต่างๆ กำหนดเกณฑ์และวิธีการให้ประชาชนใช้สิทธิของตนตามมาตรา 6 ในกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ เพื่อการบังคับใช้กฎหมายให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดไว้นั่นคือการทำประชามติอันเป็นการแสดงถึงเจตจำนงของประชาชนโดยสุจริต เที่ยงธรรม เสรี เสมอภาค และชอบด้วยกฎหมายว่าต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ กล่าวให้ชัดเจนยิ่งขึ้น หากทาง กกต. ประสงค์ที่จะกำหนดให้มีการใช้สิทธิออกเสียงประชามติ รธน. ล่วงหน้าเพื่อสอบถามประชาชนให้ทั่วถึงจริงก็ย่อมทำได้โดยอาศัยมาตรา 6 ในฐานะบทบัญญัติว่าด้วยหน้าที่และอำนาจทั่วไปของ กกต.
- จากหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายว่าด้วยการทำประชามติตาม ข้อ 2. ในทางกลับกัน กกต. ไม่สามารถออกระเบียบที่ส่งผลให้การจัดทำประชามตินั้นเป็นการบั่นทอนไม่สอดคล้องกับหลักการทำประชามติที่เป็นการสะท้อนให้เห็นถึงเจตจำนงของประชาชนที่สุจริต เที่ยงธรรม เสรี เสมอภาค และชอบด้วยกฎหมายได้ ซึ่งผมได้ตั้งข้อสังเกตถึงปัญหาความไม่สอดคล้องกับหลักสุจริต เที่ยงธรรม เสรี เสมอภาคของประชาชนในการทำประชามติผ่านการกำหนดมาตรการห้ามใช้สิทธิออกเสียงประชามติ รธน. ล่วงหน้าของ กกต. ไว้ก่อนหน้านี้แล้ว โดยหากเพิกเฉยไม่รีบทำการแก้ไขยังคงยืนยันถึงการบังคับใช้มาตรการเช่นนี้ ผมเห็นว่ามาตรการนี้อาจไม่ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติเสียเองด้วยซ้ำไป
สำหรับผม การเลือกตั้งครั้งที่กำลังจะเกิดขึ้นในเดือนกุมภาพันธ์นี้อาจถือเป็นการเลือกตั้งครั้งสำคัญที่สุดครั้งหนึ่งสำหรับประเทศไทยเลยก็ว่าได้ เพราะนอกจากประชาชนจะได้ออกไปใช้สิทธิเลือกผู้แทนของตนเองแล้ว ยังได้แสดงเจตจำนงในฐานะเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญว่า ต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่อย่างไร ภายหลังจากที่ระบบการเมืองและกฎหมายของไทยต้องถูกพันธนาการด้วยโซ่ตรวนอย่างรัฐธรรมนูญ 2560 ที่เป็นผลมาจากการทำรัฐประหารในปี 57 ซึ่งบั่นทอนระบอบประชาธิปไตยและหลักนิติธรรมมาจนกระทั่งปัจจุบัน
ดังนั้น กกต. เองในฐานะองค์กรหลักในการจัดการการเลือกตั้งและการทำประชามติครั้งประวัติศาสตร์นี้จึงพึงต้องคำนึงและให้ความเคารพต่อสิทธิของประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยอยู่เสมอ การออกมาตรการใดๆ ในการปฏิบัติหน้าที่ของตนเองเพื่อบังคับใช้กฎหมายควรส่งเสริมสนับสนุนการใช้สิทธิหรือเสรีภาพ ต้องระมัดระวังไม่เป็นการไปเพิ่มภาระหรือจํากัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนเกินสมควรแก่เหตุอันเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ทั้งนี้เพื่อให้การเลือกตั้งและการทำประชามติครั้งนี้เป็นการแสดงให้เห็นถึง “ความต้องการของประชาชนที่แท้จริง” ตามครรลองของระบอบประชาธิปไตยว่าเขาต้องการให้ประเทศเดินไปในทางใดนั่นเอง.