คาสิโนที่รับผิดชอบต่อสังคม
สังศิต พิริยะรังสรรค์
ประธานคณะกรรมาธิการการแก้ปัญหาความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำ
วุฒิสภา
สาเหตุที่รัฐบาลประเทศ ส่วนใหญ่ในโลกทำคาสิโนให้ถูกกฎหมายมักมาจากความตกต่ำทางด้านเศรษฐกิจ เช่น สหรัฐอเมริกาและ ประเทศในยุโรป หรือการปกป้องผลประโยชน์ของประเทศตัวเอง จากการที่คนในประเทศของตนหรือนักท่องเที่ยวจากต่างประเทศสนใจที่จะไปคาสิโนในประเทศเพื่อนบ้านมากกว่า อาทิเช่น ในอิตาลี ออสเตรเลีย และสิงคโปร์ หรือในกรณีที่ประเทศขาดแคลน ทรัพยากรทางธรรมชาติ เช่นมาเก๊า นิวซีแลนด์ และสิงคโปร์
รัฐบาลเหล่านี้ถือว่าการทำคาสิโนให้ถูกกฎหมายเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายส่งเสริมการท่องเที่ยวของประเทศ ซึ่งสามารถสร้างงานและรายได้ให้แก่ประเทศได้อย่างเป็น กอบเป็นกำ เพื่อให้รัฐบาลสามารถนำรายได้ที่เกิดขึ้นไปสนับสนุนนโยบายสาธารณะของรัฐบาล
เนวาดาเป็นมลรัฐแรกของสหรัฐอเมริกาที่ทำคาสิโนให้ถูกกฎหมายในปี พ.ศ. 2472 รูปแบบของคาสิโนที่เรียกว่า ”ศูนย์บันเทิงครบวงจร” (entertainment complex) เป็นต้นแบบที่ทำให้ประเทศต่างๆ พากันเลียนแบบ ตามกันไปทั้งโลก เช่น ที่มาเก๊า นิวซีแลนด์ ออสเตรเลีย และมาเลเซีย เป็นต้น
ปัจจุบันมีประเทศที่มีคาสิโนถูกกฎหมายมากกว่า 100 ประเทศ ในปี พ.ศ. 2558 มูลค่าของธุรกิจการพนันคิดเป็นเงินไทยราว 5.5 ล้านล้านบาท ปัจจุบันธุรกิจคาสิโนได้ย้ายฐานจากตะวันตกมายังตะวันออก ดังจะเห็นได้จากรายได้ ของธุรกิจคาสิโนในปี พ.ศ. 2553 ที่ลาสเวกัสและที่อื่นๆ ในสหรัฐมีมูลค่ารวมกันเพียง 782 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ในขณะที่มาเก๊ามีมูลค่าสูงถึง 3,688 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ นั่นคือมูลค่าของธุรกิจคาสิโนในปี พ.ศ. 2553 ในมาเก๊าสูงกว่าในสหรัฐถึง 4.7 เท่า
ในบรรดาประเทศต่างๆ ในโลกที่ทำคาสิโนให้ถูกกฎหมาย สิงคโปร์เป็นประเทศที่รัฐบาลไทยควรให้ความสนใจมากที่สุด เพราะรัฐบาลสิงคโปร์ต่อต้านการทำคาสิโนให้ถูกกฎหมายมายาวนานถึง 40 ปี แต่วิกฤตทางด้านเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2528 และในปี พ.ศ. 2544 ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องทบทวนนโยบายในเรื่องนี้อีกครั้ง
นายลีเซียนหลุงนายกรัฐมนตรี ในขณะนั้นได้กล่าวไว้ในปี พ.ศ. 2547 ว่า “เราไม่ต้องการนักท่องเที่ยวที่มาสิงคโปร์เพียงเพื่อต้องการมาเล่นการพนัน หากแต่ถ้าการพนันเป็นกิจกรรมหนึ่งที่นักท่องเที่ยวต้องการ เราก็ควรอนุญาตให้พวกเขาสามารถทำสิ่งนี้ที่สิงคโปร์ได้ และเชื่อว่าในอีก 10 ปีข้างหน้าตัวเลขนักท่องเที่ยวของสิงคโปร์จะเติบโตเป็นสองเท่า “ท่าทีของเขา ที่เปลี่ยนไปจากที่เคยต่อต้านมาเป็นการสนับสนุนมีสาเหตุสำคัญมาจากความต้องการนักท่องเที่ยวของสิงคโปร์ให้มากขึ้น และการปกป้องผลประโยชน์ของสิงคโปร์ที่เห็นชาวสิงคโปร์และนักท่องเที่ยวต่างชาติต่างก็อยากไปเล่นคาสิโนที่เกนติ้งของมาเลเซียกันทั้งนั้น
ถึงแม้จะมีกลุ่มต่อต้านนโยบายนี้ ทั้งในและนอกสภา แต่นายหลี่เซียนหลุง กล่าวว่า “รัฐบาลได้รับการเลือกตั้งมาจากประชาชนที่เชื่อในการตัดสินใจของรัฐบาลสำหรับการพัฒนาประเทศ รัฐบาลจะตั้งไจฟังทุกข้อคิดเห็น จะตั้งใจพิจารณาและตัดสินใจอย่างรอบคอบในที่สุด แต่รัฐบาลไม่สามารถทำประชามติระดับชาติได้ เรื่องของคาสิโนไม่ใช่เรื่องของความอยู่รอดของประเทศและไม่ใช่เรื่องของจิตสำนึกหรือศีลธรรม อย่างเช่นเรื่องการทำแท้งหรือการปลูกถ่ายอวัยวะ… ดังนั้นจึงไม่จำเป็นต้องมีการลงประชามติ และนี่คือเรื่องของนโยบายที่รับผิดชอบโดยรัฐบาล”
เป็นความจริงที่ว่าทุกรัฐบาลในโลกที่ทำคาสิโนให้ถูกกฎหมาย ล้วนแล้วแต่ใช้อำนาจในการบริหารของรัฐบาลทั้งสิ้น ยกเว้นนิวซีแลนด์เพียงประเทศเดียวที่ทำคาสิโนให้ถูกกฎหมายด้วยการลงมติเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร หากประเทศไทยจะต้องใช้เสียงข้างมากในสภา ไทยจะเป็นประเทศที่สองในโลกที่ใช้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติในการทำคาสิโนให้ถูกกฎหมาย
สิงคโปร์เรียกคาสิโนที่เปิดอย่างถูกต้องตามกฏหมายในปลายปี 2552 ว่า “คาสิโนที่รับผิดชอบต่อสังคม” (Responsibly Casino ) หลักคิดที่แตกต่างระหว่างคาสิโนของสิงคโปร์กับคาสิโนทั้งหมดในโลกก็คือ ในขณะที่คาสิโนในประเทศต่างๆ ต้องการดึงดูดนักการพนันไปเล่น แต่สิงคโปร์ กลับดึงพวกที่ไม่ใช่นักการพนันไปเล่นแทน
สิงคโปร์ใช้การสร้างรีสอร์ทแบบครบวงจร (integrated resort) เพื่อดึงกลุ่มนักวิชาชีพและผู้ประกอบการที่เดินทางเข้ามาเพื่อร่วมการประชุมนานาชาติและการจัดนิทรรศการการแสดงเทคโนโลยีและผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ จากทั่วโลก ที่เรียกว่ากลุ่ม MICE
รีสอร์ทแบบครบวงจรใช้พื้นที่ระหว่างร้อยละ 95-97 ของพื้นที่ทั้งหมดเป็นโรงแรม ห้องประชุมขนาดใหญ่ พื้นที่จัดนิทรรศการ พื้นที่สำหรับใช้ในการบันเทิง ภัตตาคาร ร้านค้าปลีก และร้านค้าผลิตภัณฑ์จากชุมชนต่างๆ ทั่วประเทศ ร้านอาหารและเครื่องดื่ม แหล่งชอปปิ้ง และสวนสาธารณะ ส่วนพื้นที่ที่เหลืออีกร้อยละ 3-5 ใช้เป็นสถานที่สร้างคาสิโนที่มีความรับผิดชอบต่อสังคมขึ้น
รัฐบาลทุกแห่งในโลกที่ยอมให้คาสิโนเป็นสิ่งที่ถูกต้องตามกฏหมายต่างใช้มาตรการในการควบคุมผลกระทบด้านลบของคาสิโนต่อปัจเจกบุคคลและสังคม เหมือนๆ กัน อาทิเช่น การกำหนดอายุขั้นต่ำ ของนักพนัน การห้ามมิให้มีการบริโภคบุหรี่ และการจำหน่ายจ่ายแจกแอลกอฮอล์ ในคาสิโนบางประเทศมีข้อห้ามมิให้มีการบันเทิง การจำกัดจำนวนเงินในการเล่นพนันแต่ละครั้ง การกำหนดว่าต้องได้รับใบอนุญาตจากทางการก่อน การตรวจสอบประวัติของผู้ประกอบการ และพนักงานทุกคนว่าเคยเกี่ยวข้องกับอาชญากรรมหรือไม่ การตั้งหน่วยงานตรวจสอบอุปกรณ์การเล่นเพื่อมิให้มีการโกงผู้เล่น และอุปกรณ์ทุกชิ้นต้องได้รับอนุญาตจากทางการ ตลอดจนมีการจัดตั้งหน่วยงานของภาครัฐที่ตรวจสอบการทำธุรกิจ ภาษีและประวัติของผู้เล่นการพนันทุกคนว่าเกี่ยวข้องกับอาชญากรรมและการฟอกเงินหรือไม่
สิ่งที่กฎหมายของสิงคโปร์แตกต่างจากกฎหมายของประเทศอื่นๆ ทั้งหมดในโลก คือสิงคโปร์ใช้กฎหมายควบคุมคนเล่นพนันทั้งในระดับปัจเจกบุคคล และครอบคลุมถึงครอบครัวด้วย
ความสำเร็จของคาสิโนที่มีความรับผิดชอบต่อสังคมของสิงคโปร์เกิดจากปัจจัยจำนวนมาก อาทิเช่น การเปิดประมูลคาสิโนทั้งสองแห่งอย่างโปร่งใส และมีบรรษัทต่างๆจากทั่วโลกเข้าแข่งขัน การกำหนดให้รัฐบาลสามารถยกเลิกใบอนุญาตคาสิโนเมื่อไรก็ได้ หากรัฐบาลเห็นว่า มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม การจัดตั้งหน่วยงานและคณะกรรมการกำกับดูแลคาสิโนเพื่อให้การดำเนินธุรกิจเป็นไปโดยสุจริต ไม่ก่ออันตรายต่อผู้เยาว์ และกลุ่มเสี่ยงในสังคม การจัดเก็บภาษีเป็นไปอย่างถูกต้อง การติดตามการจัดการและการนับเงินในคาสิโน สถานคาสิโนต้องเปิดและรักษาบัญชีกับธนาคารที่ภาครัฐเห็นว่าเหมาะสมเท่านั้น หน่วยงานภาครัฐสามารถสอบสวนสถานคาสิโนเมื่อใดก็ได้ การห้ามมิให้คาสิโนหาลูกค้าในสิงคโปร์ กำหนดว่าผู้เข้าเล่นต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า 21 ปี ต้องเสียค่าเข้าครั้งละ 2500 บาท หรือ หลายครั้งในหนึ่งปีต้องจ่ายปีละ 50,000 บาท สำหรับลูกค้าวีไอพีต้องเปิดบัญชีเงินฝากไว้กับคาสิโนประมาณ 2.5 ล้านบาท และรัฐบาลยังได้จัดตั้งสภาระดับชาติที่ทำหน้าที่ดูแลผู้มีปัญหาจากการพนัน เพื่อทำหน้าที่ป้องกันและแก้ปัญหาผู้ติดการพนันด้วย กฎหมายยังมีข้อห้ามมิให้บุคคลบางประเภทเข้าคาสิโนด้วย เช่น ผู้ที่ได้รับความช่วยเหลือจากรัฐบาล ผู้ที่ล้มละลายและนักการเมือง เป็นต้น ห้ามมิให้คาสิโนโฆษณาและส่งเสริมกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับคาสิโน และ ห้ามมิให้คาสิโนเกี่ยวข้องกับการค้าประเวณีหรือการกระทำอื่นใดที่ไม่ถูกต้องทางด้านจริยธรรม เช่นการกู้เงินที่ไม่ได้รับอนุญาต เป็นต้น
การเปิดรีสอร์ทแบบครบวงจรของสิงคโปร์ในปลายปี พ.ศ. 2552 ซึ่ง ขณะนั้นมีนักท่องเที่ยวราว 9.7 ล้านคนได้เพิ่มขึ้นเป็น 15.10 ล้านคน ในปี พ.ศ. 2557 นั่นคืออัตราการเพิ่มขึ้นของนักท่องเที่ยวในสิงคโปร์ เพิ่มขึ้นเฉลี่ยประมาณร้อยละ 9.3 ต่อปี อัตราค่าห้องพักของสิงคโปร์เฉลี่ยเพิ่มขึ้นจาก 189.60 ดอลล่าร์ในปี พ.ศ. 2552 เป็น 258 ดอลล่าร์ในปี พ.ศ. 2557 หรือเพิ่มขึ้นร้อยละ 36
สำหรับจำนวนครั้งของการจัดการประชุมนานาชาติและการจัดแสดงสินค้าและนิทรรศการระหว่างปี พ.ศ. 2552 – 2556 ซึ่งเป็นส่วนที่สร้างรายได้ให้แก่ประเทศสิงคโปร์เป็นจำนวนมาก เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศยุโรปและประเทศในเอเชียตะวันออกพบว่า ในช่วงระยะเวลาดังกล่าวสิงคโปร์มีค่าเฉลี่ยเท่ากับ 955 ครั้งต่อปี กรุงบรัสเซลล์ 482 ครั้ง ต่อปี กรุงเวียนนา 310 ครั้ง ต่อปี กรุงโซล 242 ครั้ง ต่อปี และกรุงโตเกียว 202 ครั้ง ต่อปี กล่าวโดยสรุปก็คือนับตั้งแต่สิงคโปร์เปิดรีสอร์ทครบวงจร สิงคโปร์กลายเป็นประเทศที่มีการประชุมนานาชาติและการจัดนิทรรศนิทรรศการแสดงสินค้าระดับโลกมากที่สุดในโลก
ในปี พ.ศ. 2552 นักท่องเที่ยวที่มาพักที่สิงคโปร์มีค่าใช้จ่ายรวม 12.8 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ เพิ่มขึ้นเป็น 588 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ในปี พ.ศ. 2557 ในช่วงเวลาดังกล่าวค่าใช้จ่ายของนักท่องเที่ยวในสิงคโปร์เพิ่มสูงขึ้นถึงร้อยละ 84
การสร้างกรอบด้านกฎระเบียบและกฎเกณฑ์ต่างๆ ของคาสิโนช่วยทำให้ปัญหาการพนันและอาชญากรรมของสิงคโปร์ลดลง เป็นลำดับปีต่อปีกล่าวคือ ในปี พ.ศ. 2557 ชาวสิงคโปร์ที่มีอายุมากกว่า 18 ปีที่เล่นการพนันได้ลดลงจากร้อยละ 54 ในปี พ.ศ. 2551 เหลือเพียงร้อยละ 44 ในปี พ.ศ. 2557 จำนวนผู้ที่มีโอกาสเป็นโรคติดการพนันลดลงจากร้อยละ 2.9 ในปี พ.ศ. 2551 เหลือร้อยละ 0.7 ในปี พ.ศ. 2557 ที่สำคัญคือหลังจากเปิดรีสอร์ทแบบครบวงจรแล้วอัตราการเกิดอาชญากรรมโดยรวมของประเทศกลับลดลง ในปี พ.ศ. 2556 อัตราการก่ออาชญากรรมของสิงคโปร์ต่ำสุดในรอบ 30 ปี และจำนวนคนสิงคโปร์ที่เข้าคาสิโนมีจำนวนที่ลดลงทุกๆปี
ในแง่ของการเก็บภาษีคาสิโน ของมาเก๊าจะอยู่ระหว่างร้อยละ 39-40 อัตราภาษีนี้ยังไม่รวมภาษีเงินได้นิติบุคคลที่ผู้ประกอบการต้องจ่ายอีกร้อยละ 12 ของรายได้ ส่วนของสิงคโปร์ผู้ประกอบการต้องเสียภาษีโดยรวมประมาณร้อยละ 39 สำหรับของมาเลเซียต้องเสียภาษีให้แก่รัฐร้อยละ 56 ของรายได้ เนื่องจากในมาเลเซีย คาสิโนเป็นธุรกิจผูกขาดรายเดียวของประเทศ
ผมเห็นว่าหากรัฐบาลมีวัตถุประสงค์เพื่อมุ่งหารายได้จากอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว การเพิ่มจำนวนนักท่องเที่ยวที่เรียกว่ากลุ่ม MICE ให้มีจำนวนมากขึ้น จะเป็นกลยุทธ์ในการเพิ่มจำนวนนักท่องเที่ยวจากกลุ่มเดิมที่มุ่งมาเที่ยว เชิงวัฒนธรรม ประวัติศาตร์และ ธรรมชาติ
ผมเห็นว่าโยบายและกลยุทธ์ของรัฐบาลสิงคโปร์ในเรื่องนี้ คือการสร้างรีสอร์ทแบบครบวงจร น่าจะเป็นประโยชน์กับรัฐบาลและประเทศไทยโดยรวม เพราะผู้ที่เข้ามาท่องเที่ยวส่วนใหญ่เป็นนักวิชาชีพและผู้ประกอบการธุรกิจที่มีจุดมุ่งหมายเพื่อมาประชุมนานาชาติ และเพื่อมาจัดกิจกรรมการแสดงเทคโนโลยีและผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ จากธุรกิจทั่วโลกเป็นหลัก